中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案（试行）》、《生态环境监测网络建设方案》、《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等一系列文件。

这些文件从各个方面对生态建设作出了规划，并首次提出“党政同责”、领导干部自然资源资产离任审计、损害生态环境终身追责等，进一步强化了生态文明建设在我国经济建设中的地位。

完善生态文明顶层设计

在党的十八大和十八届三中全会、十八届四中全会对生态建设作出顶层设计和总体部署的基础上，今年五月中共中央、国务院又印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，旨在加快生态建设步伐。对于近日出台的四份文件，多位专家表示这是对生态文明建设顶层设计的进一步完善和具体化。

对此，国务院发展研究中心社会发展研究部室主任、研究员周宏春与中国社科院城市发展与环境研究所副所长魏后凯接受中国经济时报记者采访时表达了相似的看法，他们认为国家在出台顶层设计之后，需要有可操作性的具体细则来完善顶层设计。

周宏春表示，关于自然产权、红线管理、排放权交易等一些制定中的制度也将会对顶层设计做出补充，逐步完善已经出台的制度措施。

魏后凯则指出我国在生态补偿机制方面的不足。现有的生态补偿机制是各主体规划区、禁止开发区、限制开发区等一些重要的生态规划区实施转移支付，而对于自然资产的核算和生态价值的推算还未涉及。例如，北京从张家口调水一事体现出北京对水资源的保护，这就产生了生态价值。那么，北京应对张家口进行补偿，但是由于国家尚未完善生态补偿机制，所以无法对各地区自然资产进行核算，因而也没有相应的补偿。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文接受本报记者采访时表示，此文案是第一批出台的文件，第二批出台的文件应该提出对于制度的改革，对于各个部门关于环保职能的改革。

接下来的问题就是方案出台后，如何落地，如何让制度的执行更为有效。

对此，周宏春认为，生态文明建设是一个过程，落实也需要进行摸索。首先，我国地域辽阔，地方各有不同，需要采取不同的生态建设的方式方法。其次，需要有明确的细则出台指导方案的具体实施，比如说干部离政审批，审计之后是个人承担责任还是集体承担责任，怎么承担责任，对于责任的认定都是需要后续补充说明的。最后，对于已经出台制度是否符合现在地区生态建设所需，也需要慢慢探索。随着反腐趋势的来临，原有的对于生态建设的行为模式会被打破，新的建设模式还未形成。地方政府由于各自情况不同仍在观望或者是等待，因而对于现行制度的改进也是需要逐步探索。

顶层设计和具体措施要想落地有声，魏后凯提出了自己的三点建议。第一，所出台制度方案要让各地区充分了解，各地区依照国家出台的制度制定适合自己建设生态方面的具体细则，或者是国家出台具体实施意见让地区进行参考或依照。第二，方案的落实必须依靠完善的激励和约束、考核制度。要依据考核来判断方案落实是否到位，激励落实到位的地区，惩罚落实缺失的地区。第三，已经出台的方案在制定过程中也是一种探索，还未完全完善需要根据环境变化做出相应调整。在实施中根据不同地方的实际情况进行评估，动态调整完善解决评估后提出的问题。

一“督”二“责”成亮点

一“督”是指建立环保督查工作机制。会议指出，建立环保督察工作机制有利于建设生态文明，对落实环境保护主体责任、完善领导干部目标责任考核制度、追究领导责任和监管责任也起到重要作用。专家则认为是有效解决地方政府在环保方面的不作为方法之一。

常纪文认为，督查机制要成为有效制度，必须使督查、考核、追责制度成为配套措施。

周宏春也针对环保督查工作制度提出，目前我国所处阶段必须强调监督。由于我国诚信成本低廉，很多地区虽然在生态文明建设方面做出承诺，但是履行过程中却存在很多问题，监督机制的出台让违法地区付出代价可以有效约束地方“说出做到”。

二“责”则分别为“党政同责”与损害生态环境后领导干部的终身追责。

会议中强调对环境保护要强化“党政同责”，对造成生态环境损害负有责任的领导干部，不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严肃追责。“二责”的提出对于生态文明建设的促进作用不言而喻。

魏后凯表示，“党政同责”一方面意味着中央对于生态文明建设更加的重视，所以要将其提高一个高度；另一方面由党政系统共同担责对于推进生态文明建设制度落实更加有效。

常纪文则指出“党政同责”是指对于生态环境问题党委与政府要共同承担责任而不是党政承担不一样的责任。

“‘党政同责’是对现有生态体制发出的警醒‘匕首’，它的提出意味着我国很多地方政府出现重大的环境污染问题，而党委的监管也存在很大问题。”常纪文对于现今这个时机提出“党政同责”表达了自己的看法。

同时，常纪文对于“党政同责”出台也表示了肯定，他认为这一规定的提出对于地方政府的党委、省委、地委书记同时具有约束作用，规范他们的行为决策更有利于生态文明建设。同时追究党委和政府的责任，在地方政府发生重大环境污染事故、生态环境职能低下、产能严重过剩等问题时都必须承担责任，这对于规避生态文明建设时出现的问题具有积极的作用。

近日，在最严“环保法”的治理之下，山东临沂猛药治理大气污染：163家企业停产，近400家企业限期整改，造成数万人失业。

就临沂问题，常纪文认为，其原因是山东临沂政府在经济危机期间大量进行重复建设导致产能过剩。“党政同责”的出台正好可以用来解决这一问题。

如果说“党政同责”是对生态文明建设保驾护航，那么对于损害生态环境后领导干部的终身追责就是地方政府推进生态文明建设强有力的动力之一。

常纪文表示，因为生态环境一旦遭受损坏难以恢复，也不可逆转，所以必须对各级政府的领导干部进行终身追责。他指出一些地方政府领导依旧存在牺牲环境追求经济增长的思维模式，终身追责的出台有益于改变这一思维。

魏后凯虽然认同终身追责对于生态文明建设的有效性，但也提出了忧虑。他表示，政府发起的项目在终身追责之前，政府领导只对其承担第一任责任，一旦离任之后将不会对项目后续发生的问题进行负责，因而政府领导缺乏三思，也无法更谨慎考虑决策是不是符合生态文明建设的要求。终身追责是生态文明建设的强效机制，但是其实施过程的难度也将比较大。终身追责中所说的责任还没有很明确，生态文明建设项目经过长时间之后发生问题的责任划分，以及地方政府内部的相关利益问题都还没有具体的制度化文件来指导实施，这些方面都是终身追责落实过程中的“绊脚石”。