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新政未至业内再论长江 生态补偿面临多重博弈
作者：21世纪经济报道更新时间：2016-07-18 14:39:19浏览次数：20258
目前国家层面对长江经济带生态补偿尚未有一个总体的规划；地方层面，则存在一些零星的尝试，跨省际的生态补偿，除新安江试点外，也就粤闽桂的汀江—韩江流域、九洲江流域水进行试点。
2016年伊始，中央对长江流域的发展方向就已经发生了重大的转变，从以往的发展经济转向了生态保护，提出要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。
在保护生态环境的诸多措施中，生态补偿是一个聚集点。今年国家发改委和环保部发布的《关于加强长江黄金水道环境污染防控治理的指导意见的通知》明确提出要建立长江经济带生态补偿机制。
对长江经济带发展而言，生态补偿已然成为其中不可回避的重要议题。
而作为全国首个跨省流域生态补偿机制试点，新安江流域第一轮试点已经结束，也取得了相应成效，日前已正式启动第二论试点。在目前国家层面对长江经济带生态补偿尚未有一个总体的规划的情况下，新安江试点或能提供可借鉴的经验。
相关媒体就此试点采访浙江省环保厅、长期关注长江流域问题的专家时，了解到长江流域覆盖极广，建立一个整体的补偿机制牵涉到多个省市的利益，需要各省市之间的密切协作，具体如何实施、如何协调、补偿多少资金都是不小的难题。
新安江生态补偿试点
5月3日，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，明确提出“继续推进新安江水环境生态补偿试点”，标志着新安江流域生态保护正式进入第二轮试点。
新安江是浙江母亲河钱塘江的正源，发源于安徽省黄山市休宁县境内，东入浙江省西部，下游则是浙江重要的饮用水源地——千岛湖。
2011年起，由财政部和环保部牵头组织、每年安排补偿资金5亿元的全国首个跨省流域生态补偿机制试点，在新安江启动实施，试点期限为3年。
按约定，补偿资金额度为每年5亿元，其中中央财政出资3亿元，安徽、浙江两省分别出资1亿元；以皖浙两省交界处水域为考核标准，年度水质达到考核标准，浙江拨付给安徽1亿元，水质达不到考核标准，安徽拨付给浙江1亿元。
浙江省环保厅相关负责人在接受媒体采访时指出，第一轮试点取得了明显成效，流域水质稳中趋好。根据国家公布的监测数据，2011年以来，千岛湖水质持续保持Ⅰ—Ⅱ类，水体营养化状态为贫营养到中营养。
中国当前实行的生态补偿主要采取两种形式：一是横向转移支付，由长江中下游的发达地区上交国家财政，再由中央统筹支援西部地区；二是上下游之间的购买，以皖浙两省参与的新安江流域生态补偿试点为代表。
然而，皖浙两省的新安江流域第二轮试点诞生并不轻松。据悉，第一轮补偿标准，双方争论的焦点是水质，到了第二轮，还是在水质标准上有分歧。浙江方面要求第二轮试点水质标准以第一轮试点内三年平均值作为标准，而安徽则要求维持第一轮试点的标准。
浙江大学环境保护研究所副教授王飞儿指出，皖浙两省也是博弈了很多年，最终以中央作为中介人，才达成第二轮的补偿标准维持不变的协议。
据浙江省环保厅相关负责人所说，新安江流域生态补偿试点的成果主要依托三方面基础：一是国家层面的支持协调，包括《新安江流域水环境补偿试点实施方案》和中央财政每年投入3亿元；二是上下游之间的共识互信，安徽把新安江综合治理作为生态强省建设的“一号工程”，黄山市还专门成立了相应的保护机构；三是浙江省内各方的主动参与。
长江流域需专门法
但是，浙江省环保厅相关负责人也指出，下游地区要好水，上游地区要资金，上游应该保障怎么样的好水，下游应该补助多少资金，仍然是跨行政区域协调的难点，也是推广新安江生态补偿制度的瓶颈所在。
“因为造成污染的情况是很复杂的，上游就算把所有点源污染都掐掉，农业化肥的大量使用，也会导致水体污染。”全国人大代表、华东师范大学教授陈振楼指出，上游不敢保证，下游出钱也不踏实。
王飞儿强调，关键要进行分段的操作，而不是下游直接向上游进行补偿，略过中游。而且，上游省市拿到了资金，必须保证为下游输送优质的水流。
上下游在确定相关机制时会存在很多顾虑，这是建立跨省市的生态补偿机制的难点之一。
对此，浙江省环保厅相关负责人表示，下游地区不要为支出了一笔生态补偿资金而耿耿于怀，因为向上游拨付了生态补偿资金，同时也向上游传递了治污责任，增强了上游治污的财力和动力，上下游之间必定会有一个相对合理的水质目标。
对于上级财政，在生态补偿机制的建立和上下游利益协调过程中，理应承担更多的责任。鉴于当前的财政体制，对于源头地区的生态补偿，宜由上级财政承担，既可以减少利益协调的工作量，也更适合于补偿机制的全面推广。
目前国家层面对长江经济带生态补偿尚未有一个总体的规划；地方层面，则存在一些零星的尝试，跨省际的生态补偿，除新安江试点外，也就粤闽桂的汀江—韩江流域、九洲江流域水进行试点。
今年3月，广东省与福建省、广西壮族自治区分别签署汀江—韩江流域、九洲江流域水环境补偿协议。根据协议，广东将拨付广西3亿元，作为2015—2017年九洲江流域水环境补偿，拨付福建2亿元作为2016—2017年汀江—韩江流域水环境补偿。中央财政也会依据考核目标完成情况确定奖励资金，拨付给流域上游省份。
“我个人并不是很主张搞生态补偿，这种生态补偿只能在小的流域控制，长江流域的干流搞生态补偿我认为没有可行性。”陈振楼说，新安江流域小，而且黄山市以旅游产业为主，涉及的产业较少，长江流域干流的产业则多得多。
他认为，长江流域的生态保护不足，关键在于体制机制的不顺，缺少一个针对长江流域的专门的流域法，以及缺乏一个综合性的管理机构，“虽然现在我们有长江水利委员会，但这个委员会主要是管水利的，而流域管理涉及到包括产业在内的多个方面。”
但是，建立这样一个综合性的管理机制，需打破原有行政管理框架，困难重重。据悉，长江水利委员会在筹备这样相关流域法的文本，但是各个省市之间意见尚无法统一。