全国人大常委会2008年8月29日通过的《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称《循环经济促进法》），自今年1月1日起正式施行。颁布实施《循环经济促进法》，是深入贯彻落实科学发展观、依法推进经济社会又好又快发展的现实需要，是落实党中央提出的实现循环经济较大规模发展战略目标的重要举措。当前，贯彻实施《循环经济促进法》、发展循环经济还将推动形成一批新产业和新产品，对拉动内需、创造新的就业岗位、解决民生问题具有积极的现实意义。 

一、制定《循环经济促进法》具有深刻的经济社会背景 

循环经济是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称，也是资源节约和循环利用活动的总称。循环经济作为一种新的发展模式，是在我国传统的高消耗、高排放、低利用的经济增长模式所带来的资源约束和环境压力背景下提出来的。上世纪80年代以来，我国经济快速增长，各项建设成就显著，但同时经济发展与资源环境的矛盾也日趋尖锐。 

环境污染加重趋势尚未得到根本遏制。近年来，我国环境保护工作虽然取得积极进展，但环境形势依然严峻。根据《2008年全国环境质量状况》报告，长江、黄河等七大水系Ⅰ—Ⅲ类水质断面比例为55.0%；湖泊富营养化问题突出；饮用水源地取水仍有23.6%超过Ⅲ类标准；近岸海域总体水质为轻度污染。农村环境问题突出，土壤污染日趋严重。危险废物、汽车尾气、持久性有机污染物等污染持续增加。党的十七大提出，2020年要实现人均国内生产总值比2000年翻两番，在这一过程中，资源、能源消耗势必会持续增长，环境保护所面临的压力将会越来越大。 

生态破坏问题日趋严重。2007年《中国环境状况公报》的数据显示，全国水土流失面积达356万平方公里，占国土总面积的37.08%，耕地质量退化趋势不断加重。目前，我国森林覆盖率只有18.21%，相当于世界森林平均覆盖率（27%）的67.4%；我国90%的天然草原不同程度出现退化，其中严重退化草原近1.8亿公顷。许多河流的水生态功能严重失调，生物多样性减少，外来物种入侵造成的经济损失严重，一些重要的生态区生态功能不断退化。 

资源能源形势更加严峻。我国资源能源问题主要是过度消耗。2006年和2007年的《国民经济和社会发展统计公报》显示，我国GDP增长率分别为10.7%和11.4%，而同期火力发电量的增长率却达到15.1%和14.9%。这种状况如不尽快转变，势必产生资源能源难以为继的后果。 

国际环境压力日益加大。以气候变化为例，根据国际能源机构的估算，我国目前已经是二氧化硫的第一排放大国。2000年我国化石燃料燃烧所产生的二氧化碳排放总量排序在美国之后，居世界第二位。今后我国的经济发展仍将保持较快的增长速度，能源需求将有一个显著的增长。如果不对温室气体排放采取更加有效的减排措施，我们将面临巨大的国际环境压力。 

要解决上述问题，破解制约我国经济社会发展的结构性矛盾，就必须大力发展循环经济，在保护环境、节约资源的同时保持经济平稳较快发展。而推进循环经济的发展，必须在统一的社会规范和法律体系下，把资源节约、环境建设同经济发展、社会进步有机地结合起来。这样既保证资源环境对经济发展的支持，又保证经济发展对资源节约和环境改善的促进，实现符合科学发展要求的良性循环。为此，中央领导同志对发展循环经济及其立法工作高度重视，多次作出重要批示。2005年3月，胡锦涛总书记在中央人口、资源、环境工作会议上指出，要“大力宣传循环经济理念，加快制定循环经济促进法”。全国人大常委会于2005年12月决定将制定循环经济促进法补充列入立法计划，并于2008年8月通过了《循环经济促进法》。 

二、《循环经济促进法》是践行科学发展观的法律保障 

《循环经济促进法》为促进科学发展、保持经济平稳较快增长提供了政策导引。科学发展观的第一要义是发展。科学发展观要求的发展，是又好又快的发展，是长期、稳定、可持续的发展。《循环经济促进法》有一系列调整产业结构、促进节能减排的政策性规定，为我国实现经济平稳较快发展提供了政策导引。按照《循环经济促进法》的相关规定，我们应依法完善宏观调控，加快调整产业结构，一方面要把扩大内需、促进增长同优化结构、产业升级结合起来，加快淘汰落后生产能力；另一方面要将严峻的经济形势转化为推动经济结构调整和发展方式转变的有利机遇，加大对节能减排和循环经济的支持力度。 

《循环经济促进法》为实践科学发展观提供了制度保障。实践科学发展观的核心是坚持以人为本。要真正做到这一点，就必须建立起行之有效的法律制度。只有依法促进循环经济发展，才能有助于搞好资源节约和综合利用，加强生态建设和环境保护，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。 

《循环经济促进法》为贯彻落实科学发展观提供了长效机制。科学发展观的基本要求是全面协调可持续。贯彻落实科学发展观的这一基本要求，就必须建立将经济增长与节约资源、保护环境统筹考虑的经济发展模式，突破环境资源瓶颈对我国发展的制约；必须大力发展循环经济，建设资源节约型、环境友好型社会；必须建立起与发展循环经济相适应的综合性长效机制。为此，《循环经济促进法》规定了一系列包括综合运用财政、税收、投资、市场准入、价格、信贷等手段在内的法律规范，为建立促进科学发展的保障和支撑体系奠定了重要基础。 

  三、《循环经济促进法》的指导思想和制度内容 

    1.《循环经济促进法》的指导思想和立法框架 

    归纳起来，《循环经济促进法》的指导思想主要体现在如下几个方面：一是坚持减量化优先的原则。西方发达国家发展循环经济一般侧重于废物再生利用，而我国正处于工业化高速发展阶段，能耗物耗过高，资源浪费较为严重，因此前端减量化的潜力很大，要特别重视资源的高效利用和节约使用。二是突出重点，着力解决能耗高、污染重、影响我国循环经济发展的重大问题。对主要工业行业和重点企业，要明确提出节能减排的约束性要求。三是法律规范要有力度，对高消耗、高排放的行为要有硬约束。同时，通过制定一系列的激励政策，为企业或个人按照循环经济的要求进行生产和生活活动提供指导规范，支持和推动企业等有关主体大力发展循环经济。四是在生产、流通和消费的各个环节，注重发挥政府、企业和公众以及行业协会等主体在发展循环经济中的积极性，形成推进循环经济发展的整体合力。 

    “减量化、再利用、资源化”作为循环经济的主要内容，已经由全国人大批准的一系列法律性文件所确认，最能体现循环经济的本质特征。为此，《循环经济促进法》按照实施“减量化、再利用、资源化”的顺序设计该法的法律框架，并以此为主线解决发展循环经济所面临的突出问题。 

    2.《循环经济促进法》的主要制度内容 

    一部法律，离不开若干重要的法律制度作支撑。《循环经济促进法》的主要制度内容包括： 

    一是建立循环经济规划制度。循环经济规划是国家对循环经济发展目标、重点任务和保障措施等进行的安排和部署，是政府进行评价考核和实施鼓励、限制或禁止措施的重要依据。为此，《循环经济促进法》规定了编制循环经济发展规划的程序和内容，为政府及部门编制循环经济发展规划提供了依据。 

    二是建立抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度。我国一些地方的经济发展是建立在过度消耗资源和污染环境的基础上的，对这种不可持续的发展方式必须有实在而有效的总量控制措施。《循环经济促进法》明确要求各级政府必须依据上级政府制定的本区域污染物排放总量控制指标和建设用地、用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的经济和产业结构。依据《循环经济促进法》，发展经济决不能突破本地的环境容量和资源承载力，应把本地的资源和环境承载能力作为规划经济和社会发展规模的重要依据。 

    三是建立以生产者为主的责任延伸制度。在传统的法律领域，产品的生产者只对产品本身的质量承担责任，而现代社会发展要求生产者还应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等责任。也就是说，生产者的责任已经从单纯的生产阶段、产品使用阶段逐步延伸到产品废弃后的回收、利用和处置阶段。为此，《循环经济促进法》根据产业的特点，对生产者在产品废弃后应当承担的回收、利用、处置等责任作出了明确规定。 

    四是强化对高耗能、高耗水企业的监督管理。为保证节能减排任务的落实，对重点行业的高耗能、高耗水企业进行监督管理十分必要。《循环经济促进法》规定，国家对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油加工、化工、建材、建筑、造纸、印染等行业年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业，实行能耗、水耗的重点监督管理制度。 

    五是强化产业政策的规范和引导。产业政策不仅是促进产业结构调整的有效手段，更是政府规范和引导产业发展的重要依据。为此，《循环经济促进法》规定，国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门，定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录。 

    六是明确关于减量化的具体要求。对于生产过程，《循环经济促进法》规定了产品的生态设计制度，对工业企业的节水节油提出了基本要求，对矿业开采、建筑建材、农业生产等领域发展循环经济提出了具体要求。对于流通和消费过程，《循环经济促进法》对服务业提出了节能、节水、节材的要求；国家在保障产品安全和卫生的前提下，限制一次性消费品的生产和消费等。此外，还对政府机构提出了厉行节约、反对浪费的要求。 

    七是关于再利用和资源化的具体要求。对于生产过程，《循环经济促进法》规定了发展区域循环经济、工业固体废物综合利用、工业用水循环利用、工业余热余压等综合利用、建筑废物综合利用、农业综合利用以及对产业废物交换的要求。对于流通和消费过程，《循环经济促进法》规定了建立健全再生资源回收体系、对废电器电子产品进行回收利用、报废机动车船回收拆解、机电产品再制造，以及生活垃圾、污泥的资源化等具体要求。 

    八是建立激励机制。主要包括：建立循环经济发展专项资金；对循环经济重大科技攻关项目实行财政支持；对促进循环经济发展的产业活动给予税收优惠；对有关循环经济项目实行投资倾斜；实行有利于循环经济发展的价格政策、收费制度和有利于循环经济发展的政府采购政策。 

    九是建立法律责任追究制度。《循环经济促进法》专设法律责任一章，对有关主体不履行法定义务的行为规定了相应的处罚细则，以保障该法的有效实施。 

    （作者：国家环境咨询委员会委员）